湖南凤凰和贵州铜仁山水相依，相距70多公里。然而，同生却不同命。

自凤凰县出发前往铜仁，金黄色的油菜花遍布在只有两车道的公路两侧，相向行驶的车辆不得不在擦肩而过时小心避让。行驶24公里，即抵达凤凰较大的阿拉营镇，小镇狭窄的道路俨然又是一个马路市场，新鲜的果蔬放在路边的小推车内，腐烂的菜叶随意扔在马路上，马路两侧是高矮不齐、杂乱无章的小楼。

阿拉营镇距离凤凰铜仁机场很近，只有十多公里。该机场由贵州省铜仁市和湖南省凤凰县共建共享，处于两地的交界之处，系全国首座跨区域命名的机场。简单来说，以机场为界，北边的凤凰属中部地区，那边的铜仁属西部地区。

差异就此产生。铜仁的大兴镇距离机场不到两公里，距离凤凰的阿拉营镇不到20公里，这座西部地区的小镇拥有6车道的宽阔马路，以及统一规划的白灰色小楼和门面房。

大兴镇到铜仁的公路，两车道不再，取而代之的是6车道以上的一级公路，公路两侧尽管少有人家，但每隔20多米，便有一盏路灯。

凤凰和铜仁山水相依，均位于武陵山片区，目前各自境内的农村人口贫困发生率都还在28%左右。因为中西部的区域划分，两地在扶贫政策、转移支付和政策倾斜方面差异明显，这不仅体现在各自的道路和乡镇建设方面，也体现在扶贫开发和经济发展方面。

如凤凰干部所抱怨的：“过去我们的发展水平甩开他们五到十年，铜仁那边的女孩子都争着抢着嫁到我们这边，现在人家姑娘已经不愿意过来了，因为我们的发展水平至少落后他们五年。”

由此导致的抱怨还在今年的全国两会期间出现，抱怨者正是湖南省委书记徐守盛。他举例说，湖南与贵州、广西、重庆等接壤的一些地方在转移支付、享受政策等方面有较大差异，一些县市甚至希望脱离湖南，到压力较小的省区去。

差别

贫困，是凤凰和铜仁的共同特征。这两座城市都拥有苗族、土家族等少数民族聚集区，同属武陵山片区。自1978年国家启动扶贫开发政策，在过去30多年，两地也一直是重点扶贫对象。

凤凰县扶贫办副主任黄显鑫过去20多年一直从事扶贫工作，他用“千竹着地、万盏明灯”形容当地贫困村民的住房状况：“房子四周的墙壁是用竹子捆绑起来的，为防止漏风漏雨，外面再捂上牛粪。随着风吹日晒，房子老化，白天阳光可以照进来，晚上睡在床上可以看星星。”

凤凰近年来对个别贫困户实施集中安置，过去两年统一规划搬迁了两个试点村，仅完成100多户的搬迁安置。“原因很简单，没钱。”黄显鑫说，“现在建一座房子至少要五六万元，我们顶多给每户提供一万多元的支持，剩下的要农户自己配套。这边的农户大多人均年收入在国家贫困线2300元以下，有能力再拿出四万多元的农户还是少数。”

目前，凤凰共有农业人口34.5万，贫困人口9.8万，农业人口贫困发生率在28%左右，远高于湖南省20%左右和全国10%左右的水平。

铜仁的情况同样不算乐观。铜仁扶贫办副调研员何瑞富介绍，目前铜仁农业人口贫困发生率为28.95%。

不过，铜仁的脱贫速度也是惊人的。铜仁过去有7个国家级贫困县，铜仁发改委项长权介绍，“十二五”以来，铜仁实现松桃、思南等6个重点县“减贫摘帽”，累计减少贫困人口80万余人。其中仅2014年一年，铜仁即减少农村贫困人口21.9万。

大兴镇上有一个铜仁的生态移民安置点，安置房均为三层或四层的小楼，从深山搬到此处的村民，每户均享受一套住房和一间经营性门面，户均面积为116.6平方米。当然，他们还要缴纳数万元的购房款。

相对凤凰只有两个集中安置点，目前铜仁共新建32个。“我们和他们交界的几个乡镇，差异还体现在基础设施。比如我们茶田镇现在还是山路，他们云场坪镇已经是柏油路了；我们修好的乡镇公路，大多只有3米多宽，转弯处4米多宽，他们要比我们宽上一米左右；国家对我们的国省干线提供改造补助220万/公里，铜仁那边则是400万/公里；通畅公路方面，我们每公里比铜仁少18万元。”言及此处，凤凰发改局副局长吴志勇声调渐高，“这太不公平了。”

为资佐证，吴志勇拿出一份《凤凰县与毗邻贵州省县市政策对比》材料，详细列举了两地在基础建设、社会发展、社会保障、财政福利、扶贫开发、民族政策等6方面的差异。其中在财政福利待遇一项中的工资待遇方面，“2012年，玉屏县（隶属铜仁）的工资性年支出为2.5亿元，财政供养人员人均年收入3.37万元。前一项数据两地相同，但人均年收入凤凰比玉屏少了0.81万元。”“同样是国家公务员，我们每个月比他们少拿一千多块。尤其是那些与铜仁交界的乡镇干部，双方平时来往比较多，铜仁有的乡镇机关配有公务用车，凤凰的乡镇干部只能骑着摩托车上下班。”黄显鑫说。

经济观察报记者了解到，铜仁的公务员和事业单位工作人员的日常工资与凤凰大体相当，但前者享有季度增量补贴，每季度可拿到季度工资的30%。

根源

回溯到2000年之前，彼时凤凰的发展水平优于尚未撤地划市的铜仁。随着中共十五届五中全会当年决定将西部大开发上升为国家战略，铜仁的弯道超车就此开始。

以上级转移支付一项来看，铜仁去年共获得税收返还、一般转移支付和专项转移支付共201.9亿元。凤凰所在的湘西州委相关人士介绍，他们仅获得一百多亿元。细化到凤凰一级，吴志勇援引2012年的数据表示：“彼时与凤凰交界的铜仁市松桃县民政系统转移支付共3400多万元，我们只有2400万元。”

吴志勇颇感不公的还有两地在园区政策上的差异，“凤凰每年只有不到一千亩的用地指标，并且工业园区的报批程序非常麻烦。凤凰这边只有一个工业园，勉强征了80多亩地。”

铜仁在项目推动进度方面，效率的确优于凤凰。何瑞富以松桃一个养殖场扶贫项目举例说，“厂房、通水通路通电都是由当地政府配套，而后筑巢引凤，吸引企业入驻。如计算各项优惠政策，这些企业其实是以零地价进驻的。但我们做的不是亏本买卖，是希望企业能为贫困村民提供就业机会，带动地区经济发展和财税收入，最终在经济社会效益方面把钱赚回来。”

依据西部大开发相关政策，隶属西部地区的铜仁享有税收、土地、放宽投资门槛等一系列中东部地区不具备的优惠政策。

除此之外，还有一些隐形的好处。“比如，我们在向中央各部委申请一些项目和资金时，如果属于西部大开发地区，对方至少会考虑我们，也有可能顺利获批。如果没有，那连入局的资格都没。”铜仁市发改委一位官员介绍。

面对“邻居”的羡慕不已，铜仁市发改委主任项长权回应：“湘西是湖南省唯一一个贫困地区，国家对湖南省的支持，实际上都是对湘西的支持，并且湖南省成立了湘西地区开发领导小组办公室，专门支持湘西发展。我市是贵州省众多贫困地区之一，虽然国家对贵州省的支持力度相对较大，由于需要均衡考虑各市州，对我市的支持力度自然不会很大。”

凤凰所在的湘西州，其实在西部大开发战略实施的时候，已与吉林延边、湖北恩施一道，获得国家的比照西部大开发政策。14年时间过去，凤凰的官员认为自己所获政策红利有限。

2001年前后，从湖南省发改委到凤凰县发改局，自上而下设置西部开发办公室。“我们想以此为契机，争取国家支持。但贵州全省属于西部大开发区域，湖南作为中部地区只有一个湘西。人家是举全省之力争取，我们却很难突破湖南省这个天花板。”吴志勇介绍，西部开发办公室后来也失去了应有价值，同时湘西州相邻县市对此颇有意见，“湖南省层面为平衡各方利益，以湘西开发办公室取代西部开发办公室，张家界[1.07% 资金 研报]、邵阳、怀化等都纳入大湘西开发区域，湖南省每年拿出1.5亿元予以支持。这意味着，分子没怎么变，分母多了。过去，我们一年还能分到2000万元，后来只有600多万元。”

影响

同生不同命，正是凤凰对比铜仁的恰当写照。

谈及邻居松桃县一个又一个的工业园区，吴志勇止不住喟叹：“我们这边规模以上工业企业也就七八家，对税收的贡献太可怜了。拿GDP增速来说，我们去年是12%，贡献比较大的还是以旅游业为主的第三产业，但现在工业也缺，农业也没有基础。每年一到上交统计数据的时候，大家都觉得在上级那边脸上挂不住。”

同比湘西，去年共完成GDP469.4亿元，比上年增长11.2%，这显然低于铜仁14.3%的增速。

据项长权介绍，铜仁在“十二五”期间实现年均GDP　14.5%的高速增长，高于武陵山片区（黔江、恩施、怀化、张家界、湘西、铜仁）年均增速4个百分点。2014年，铜仁市完成GDP647.73亿元，经济总量在武陵山区跃居第二，高于武陵山片区平均增速5个多百分点，城镇和农村居民的人均纯收入以及收入增速，均领跑武陵山区各市州。“2014年我们的固定资产投资超过1100亿元，而上级转移支付资金仅有200亿元，不足1/5，其余资金全部由市财政自行解决。”在坦承发展状况优于湘西的同时，项长权也强调，铜仁也有发展基础相对较弱、经济总量较小、发展后劲足等原因，以及上级的支持和己方的努力。

虽说如此，这种中西部地区政策差异，还是让湖南如鲠在喉，以致于在两会期间，湖南省委书记徐守盛抱怨一些市县欲脱离湖南。他为此建议，进一步提高对中部地区的政策扶持和财政转移支付的精准度。

“徐书记提到的希望脱离湖南的县市，应该包括湘西。”湘西州一位不愿具名的发改委系统官员透露，“作为湖南省最穷的地方，湘西在精准扶贫方面一直在向省领导反复提意见，其中不排除对领导说出一些气话的可能。”

至于精准扶贫，简单来说主要就贫困居民而言，谁贫困扶持谁，谁的贫困程度深对谁的扶持更多。这意味着，贫困面和贫困程度不次于铜仁的凤凰，应该享有与之相当的各项政策。

“既然大家都在一个武陵山片区之内，那么过去不公平的局面应该有所改变。”让吴志勇不解的是，过去两三年，上级一直在要求凤凰做扶贫项目规划，“但规划早做完了，项目资金还不见影儿。目前为止，我们只拿到600万元的‘路到农家’项目资金，名义上用于武陵山片区扶贫攻坚。不过，这块资金之前就有，与新规划关系不大。”

铜仁对此同样颇有微词。“武陵山片区规划，铜仁肩负着‘探路子、创机制’的任务。现在回头看，我们没享受到什么优惠，武陵山其他地区也是如此。”在何瑞富看来，规划再好还需落地，“不然和喊口号没啥区别。”

在距离全面建成小康社会的国家目标还剩5年多时间的情况下，凤凰和铜仁都还拥有近三成的农村人口贫困发生率，压力可想而知。“这可是硬性指标，是政治任务，但铜仁开着汽车往前跑，我们骑着自行车在后面追，换谁谁都着急。”凤凰县委一位官员感慨。