今年的政府工作报告在提到“协调推动经济稳定增长和结构优化”时指出，要加快推进农业现代化。其中提到要审慎开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等改革试点。这三项被简称为“三块地”的改革，也是2015年要落实的众多农业改革方案中最引人注目的部分，其试点成果攸关农村土地制度改革的最终成败。

就在不久前，国家部署了33个地区进行试点，相关工作两会后将正式开展。《经济参考报》记者从多位代表委员处获悉，尽管在试点地区将暂时调整有关法律法规，但是更深层次改革的法制障碍仍然存在，建议尽快推进立法和研究修订包括土地管理法在内的多项法律法规，以扫除改革的法律空白等制度性障碍。

障 碍 现行法律法规有缺位现象

对于“三块地”如何改革，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》和今年的中央一号文件都有明确安排：制定缩小征地范围的办法；赋予符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；依法保障农民宅基地权益，改革农民住宅用地取得方式，探索农民住房保障的新机制等。

然而，《经济参考报》记者从多位代表委员处获悉，这些改革在执行过程中存在多项法律缺位和障碍。

在征地方面，根据土地管理法规定，征收农村集体土地，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。全国人大代表、国土资源部规划司司长董祚继对记者说，目前的征地补偿只是根据农业用途的产值多少来补偿，并无同时考虑土地用途、区位条件、经济发展水平、人均收入等情况。

全国政协委员、九江市副市长卢天锡指出，目前我国国有土地上房屋征收可依据2011年国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。但关于集体土地上房屋征收的规定，却分散在宪法和物权法等法律法规及规范性文件中，且大都仅限于原则上的规定，缺乏具体的可操作性的内容。在实际运作中，各地区根据经济发展的不同，又分别制定一些征收补偿安置办法，缺乏一个统一政策指导，导致在实施过程中产生各种各样的问题。

而农村集体经营性建设用地入市则面临着根本的法律冲突，根据土地管理法规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。全国政协委员、最高人民法院副院长陶凯元指出，目前在农村集体土地流转中经常涉及的法律和规范性文件，既有法律层面的，也有法规规章层面的，还有解释类的，这些法律法规和规范性文件数量庞杂，对相关问题多存在重叠区域或空隙，而重叠区域多无法统一。

在宅基地管理的问题上，有政协委员表示，由于长期缺乏宅基地有偿退出机制，受利益驱动等影响，农村宅基地私下交易十分严重。九三学社中央在提案中也指出，土地管理法关于“拆除在非法占用的土地上新建的建筑物”的规定在具体执行过程中，必须权衡多重利益，如何执行也是一个较大的难题。

建 议 应立法修法突破改革瓶颈

多位代表委员在今年两会上提出了针对上述问题进行立法和修法的建议。

针对征地制度的改革，民革中央在提案中建议，国家建立征收土地全程公告制，建立征地补偿、安置方案的听证与反馈机制，建立参与式的征前土地调查登记制，以及建立参与式补偿、安置督查制度。

此外，全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明表示，征地制度改革的核心是，首先通过法律法规确定征地的范围，哪些地该征，哪些地不该征，才谈得上征地补偿的问题。

在农村集体经营性建设用地入市方面，民盟中央在提案中建议，尽快修改土地管理法的相关规定，明确规定经营性项目建设也可以使用集体建设用地，以及有条件地允许集体建设用地进入建设用地二级市场，从而允许农村集体建设用地与国有建设用地一样，可以通过出让、租赁、入股、作价出资等方式用于非公益性项目建设。

陶凯元建议，立法机关应尽快根据近年相关省区市土地改革试点的经验以及相关部门的意见，制定出一套统一的关于土地流转问题法律法规。一是尽快对农村集体经营性建设用地等相关概念进行界定，二是对政府征用农村建设用地留用土地性质进行明确，三是规范集体建设用地的流转程序和相关实体界定。

在宅基地制度改革方面，九三学社中央在提案中建议修改对部分违法行为的处罚办法，对于村民违法占地建设住宅，尚未完工的应以拆除为主；已经建成的以经济处罚为主，违法性质严重的加倍处罚。此外，要完善宅基地在本村本社区流转的机制，可探索进城落户农民宅基地有偿退出机制，以逐步积累农村宅基地制度改革的可行性做法。应未雨绸缪，特别重视完善农村宅基地有偿退出后与农民实际需要相适应的农村社会保障办法，以确保退地退宅农民的基本生活有保障。

进 程 33个地区试点至2017年结束

全国人大常委会2月27日经表决，决定授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。

据全国政协常委、中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任陈锡文介绍，目前这项工作已经部署完成，即将正式开始试点，期限是从现在开始到2017年年底，将近三年时间。

政府工作报告中特别在“三块地”的改革前强调了“审慎”二字。对此，董祚继表示，政府文件很明确地提出了改革的边界，改革在封闭的试点里做，试点之外的地区不行。另外，集体土地入市试点也限于存量建设用地，这是因为存量用地数量很大，将其盘活已足以基本支撑农村经济发展和将来城乡统一市场建设用地需要，同时还可以避免耕地失控，守住耕地红线。

陈锡文此前在接受《经济参考报》记者采访时说，土地制度改革过程中出现涉及法律障碍而无法推进的情况时，一般来说都是采取“立”“改”“废”三种处理手段，很多时候法律没有改就意味着改革不能在全国范围内实行，现在只能靠立法机关在一定期限、一定范围内进行授权，同意在特定地区不实行部分法律的部分条款。而这种模式的典型案例就是上海自贸区。这次33个试点“三块地”改革的地区，涉及突破土地管理法、城市房地产管理法中的相关法律条款，则正是采用这种形式。

据了解，在试点区域内，暂时调整实施征收集体土地补偿的规定，明确综合考虑土地用途和区位、经济发展水平、人均收入等情况，合理确定土地征收补偿标准，安排被征地农民住房、社会保障；暂时停止实施现行土地管理法第四十三条、第六十三条和城市房地产管理法第九条相关规定，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价；在农村宅基地制度方面，决定草案提出暂时调整有关法律规定的行政审批权限，明确使用存量建设用地的，下放至乡(镇)政府审批，使用新增建设用地的，下放至县级政府审批。

据全国人大代表、北京市常务副市长李士祥透露，目前北京农村集体建设用地的入市方案正在研究，尚未完全成型，最快在今年年底或明年年初出台，大兴区西红门等两个乡镇将率先试点。